Roberto Rodríguez Gómez

En regímenes democráticos, la gobernabilidad se asocia a la eficiencia política y a la legitimidad social. Un gobierno políticamente eficiente es el que recoge las demandas y expectativas de los grupos sociales, y las traduce en políticas públicas pertinentes y genera resultados satisfactorios. La eficiencia se relaciona además con la viabilidad, es decir, con el desarrollo de soluciones apropiadas a los problemas de costo-beneficio presentes en cualquier toma de decisiones de gobierno.

Por legitimidad se entiende el consentimiento y aún el compromiso que suscita la acción gubernamental a medida que responde eficazmente a las necesidades sociales. La construcción de legitimidad propicia la conversión de relaciones de poder en relaciones de autoridad. Como señala Giovanni Sartori "ambos conceptos (legitimidad y autoridad) están tan entrelazados que son como las dos caras de una misma moneda. La autoridad consigue que las cosas se hagan no mandando, sino pidiéndolo o sugiriéndolo legítimamente" (Sartori, 1988:233). La relación de autoridad, a diferencia del ejercicio coercitivo del poder, supone libertades de elección y acción. Por tanto, autoridad y autonomía no se contraponen, se implican (cfr. Flathman, 1980).

Más aún, dada la pluralidad de intereses y demandas en juego, la posibilidad de articular voluntades depende de la capacidad de generar condiciones para alcanzar lo que Rawls denomina un "consenso entrecruzado razonable", y para quien tal capacidad no es propiamente la habilidad de los políticos para conjuntar intereses distintos en pro de coaliciones, sino que proviene de la enunciación de principios, reglas y proyectos en torno a los cuales la diversidad de intereses puede confluir y procesar diferencias. Un procedimiento legítimo es definido, desde esta perspectiva, como "aquel que todos pueden aceptar razonablemente como libres e iguales cuando tienen que tomarse decisiones colectivas" (Rawls, 1998:137).

Las nociones de gobernabilidad, eficiencia, legitimidad y autoridad son variables del cotinuum democrático, que se reconoce, a la vez, como imperfecto y perfectible. Dicho en breve, la gobernabilidad de un sistema, siendo condición necesaria de su estabilidad, no se alcanza de una vez y para siempre. Por el contrario, es un proceso abierto cuya renovación, incluso en el plano jurídico, es un requsito básico de su eficacia política y social.

La aproximación de estas nociones a la realidad de la educación superior hace necesaria una distinción elemental, que procede del carácter institucional de las organizaciones educativas versus los derechos y obligaciones propios de la ciudadanía. Para evitar confusiones, las instituciones de educación superior (IES) no son ni pueden ser entendidas como organismos que representan políticamente intereses de la sociedad, pero tampoco como instrumentos del Estado para brindar atención a la demanda educativa. Con independencia de su personalidad jurídica, las IES comparten la tarea de generar y distribuir bienes de carácter público, tales como la formación profesional y el conocimiento científico, humanístico y tecnológico. No son sólo instancias de suministro sino, en mayor o menor medida e intensidad, organizaciones con la capacidad de crear, comunicar y extender estos bienes en beneficio de la sociedad en su conjunto.

Históricamente las relaciones entre las IES y el gobierno han sido complejas y se han desarrollado mediante una multiplicidad de arreglos institucionales. En México operan cerca de dos mil IES, de las cuales casi setecientas corresponden al sector público y las demás al privado. No obstante, la matrícula atendida por las IES públicas concentra más de dos terceras partes de la inscripción total. En tal conglomerado se están formando 2.5 millones de estudiantes aproximadamente, de los cuales más de 85 por ciento en licenciaturas universitarias o tecnológicas y el resto en programas de técnico superior universitario, educación normal y posgrado.

El sistema público de educación superior, en el cual dicha reflexión se concentra, está conformado por una gama de subsistemas y conjuntos institucionales, cuya sola enumeración entraña cierta complejidad. En su estructura organizativa, la Secretaría de Educación Pública (SEP) distingue tres grandes subsistemas: el universitario, el tecnológico y el de escuelas normales. Se reconocen como parte del subsistema universitario las universidades públicas, las universidades públicas de apoyo solidario, las universidades tecnológicas, las universidades politécnicas y las universidades interculturales. El subsistema universitario incluye también a la Universidad Pedagógica Nacional, con sus 81 unidades académicas.

El subsistema tecnológico está encabezado por el Instituto Politécnico Nacional. Coordina a más de doscientos institutos tecnológicos, los que a su vez se dividen, casi con igual número de unidades, en institutos tecnológicos dependientes de la SEP e institutos tecnológicos de estudios superiores dependientes de los estados. Además incluye al Cinvestav y a otros centros de docencia, investigación y desarrollo. Por último, las más de 250 normales públicas se integraron formalmente al subsistema de educación superior a partir de la reorganización de la SEP de 2005, pese a que desde 1984 dichas instituciones comenzaron a ofrecer estudios de nivel licenciatura.

Además de las indicadas, existe cerca de un centenar de IES públicas que no están comprendidas en el conjunto descrito. Entre otras, las universidades agrícolas, las escuelas profesionales de las fuerzas armadas, los centros públicos de investigación coordinados por el Conacyt, las escuelas del sector salud, las IES dependientes del Instituto Nacional de Bellas Artes y el Instituto Nacional de Antropología e Historia, y algunas otras IES dependientes de gobiernos estatales, categoría en que se incluye a la Universidad Autónoma de la Ciudad de México.

Aunque esta forma de organización guarda correspondencia con la estructura funcional de la SEP y, en alguna medida, con las fórmulas del subsidio asignado a las IES públicas, el mecanismo de coordinación adolece de coherencia académica en varios aspectos. ¿Qué sentido académico tiene, por ejemplo, la coordinación de las universidades tecnológicas y politécnicas al margen del subsistema tecnológico, así como la ubicación separada de la Universidad Pedagógica Nacional y las escuelas normales? ¿Hasta qué punto conviene que las IES sectorizadas en otras dependencias gubernamentales se mantengan fuera del alcance de las políticas públicas del sector educativo? ¿Cuáles son las ventajas de sostener la distinción entre institutos tecnológicos federales y descentralizados?

Para cada una de estas interrogantes existen explicaciones de carácter político que reflejan más una lógica de conciliación de intereses que la implantación de un diseño organizacional y académico estrictamente ajustado a los propósitos de desarrollo de la educación superior del país. Sin ánimo de cuestionar los avances que el sistema público ha experimentado en los últimos años, especialmente en materia de calidad y equidad, y sin subestimar el papel que la instancia federal ha cumplido para propiciar tales avances, no debieran dejarse de lado las consideraciones críticas que apuntan sobre los límites de un esquema político en que persisten rasgos centralistas y, en consecuencia, prevalecen resistencias para transitar, efectivamente, de la supervisión a la coordinación.

Esta percepción coincide con la perspectiva desarrollada por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) en su reciente diagnóstico del sistema de educación superior del país: "Los actuales medios de coordinación y regulación son insuficientes para impulsar una nueva dinámica de crecimiento y pertinencia. La superposición de instancias e instrumentos de supervisión y regulación sobre las actividades de las IES se traduce, paradójicamente, en un déficit de coordinación efectiva. Este problema de fondo termina por desalentar el desarrollo de las actividades sustantivas. Representa una forma de operación que ha dado lugar a un sistema centrado en las necesidades burocráticas en detrimento de las académicas y sociales" (ANUIES; 2006:31).

Ala vista de estos retos, la posibilidad de mejorar las condiciones de gobernabilidad del sistema de educación superior precisa reconocer su complejidad y heterogeneidad, así como la diversidad de papeles y funciones que las IES desempeñan. Requiere, además, gestar políticas públicas susceptibles de ser adaptadas y adecuadas por las diversas instituciones sin desmedro de su identidad; generar objetivos y reglas comunes, cuyo acatamiento se base en una común percepción acerca de la bondad de los objetivos y la equidad de las reglas; aprovechar y encauzar los procesos de innovación y cambio que tienen lugar al seno de las instituciones y, no menos importante, construir canales que faciliten la cooperación interinstitucional.

Por su tamaño, diversidad y complejidad, el actual sistema de educación superior hace poco recomendable la persistencia de políticas centralizadas, más allá de la coordinación y regulación indispensables. En su lugar ofrece una alentadora posibilidad, desde luego no exenta de riesgos, la vía federalista: apoyar la consolidación de sistemas estatales de educación superior y fortalecer las capacidades de los gobiernos de las entidades federativas para construir y gestionar adecuadamente tales sistemas. Construir tales capacidades abre perspectivas para encontrar nuevas soluciones a los problemas de cobertura, pertinencia, calidad y equidad que aquejan a la educación superior. Pero no sólo eso. La propia realidad política del país, en su transición democrática, impone la apertura de nuevos espacios de acción que pasan, necesariamente, por la actualización del pacto federal.