Roberto Rodríguez Gómez

A partir del pasado mes de marzo (2003) y hasta enero de 2005, México funge como sede temporal de las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en las instalaciones construidas para tal efecto en Puebla. Las negociaciones del acuerdo se iniciaron formalmente en diciembre de 1994, con la celebración de la Primera Cumbre de las Américas en Miami. Treinta y cuatro países del continente (EUA, Canadá, los países latinoamericanos, excepto Cuba, y diez países caribeños) se han incorporado a la iniciativa, principalmente promovida por Estados Unidos a través de la OEA. Está prevista la firma del tratado en su versión definitiva en 2005, lo que significa que las negociaciones finales, si se sigue el curso programado, tendrán lugar en nuestro país.

La trayectoria de la iniciativa no ha estado exenta de dificultades y controversias. Algunos temas clave, como la liberalización del comercio de productos agrícolas y energéticos, la movilidad internacional de la fuerza de trabajo, o las modalidades de trato para las naciones de menor tamaño, aguardan definiciones más precisas y son objeto de ardua negociación. Junto a ello, las protestas de sectores cada vez más amplios de la sociedad han dejado sentir su presencia en prácticamente cada uno de los países de la región. El escenario se complica seriamente tras la intervención estadounidense en Irak, al mostrar al gobierno de George W. Bush como una fuerza conflictiva y beligerante. Incluso algunos Estados, particularmente Venezuela, han expresado su desacuerdo en forzar la culminación del acuerdo sólo para obedecer al cronograma previsto.

Hasta el momento la posición del gobierno mexicano ha sido de franca convergencia con la iniciativa; se han desestimado riesgos y se han realzado posibles ventajas. Recientemente, el PAN propuso a la Cámara de Senadores la formación de una comisión especial de seguimiento, ponderando “la importancia de esa iniciativa como factor de estímulo tanto al aumento de intercambios regionales como al desarrollo de la eficiencia en la producción de las economías del hemisferio americano” (minuta del Pleno, 3 de abril de 2003). Aunque los partidos opositores no muestran todavía sus cartas al respecto, es previsible que el ALCA se convierta en un tema fundamental en próximas negociaciones políticas, dada la importancia que tiene para el Ejecutivo federal como elemento clave en la recomposición de relaciones con el vecino del Norte. Para el gobierno del PAN el dilema es difícil: si acentúa su protagonismo en favor de la iniciativa, como lo ha hecho desde el Plan Puebla Panamá, abre un flanco vulnerable a sus opositores; pero si relativiza sus posiciones iniciales, corre el riesgo de acrecentar la animadversión norteamericana y la del sector de empresarios dispuestos a la apertura comercial en la región.

Por su importancia, y para explorar los posibles efectos del ALCA en la educación superior, ciencia y tecnología del país, dedicaremos una serie de artículos al tema. En esta primera parte se incluyen los antecedentes y un panorama general del proyecto.

Integración latinoamericana. Tres generaciones de acuerdos

El planteamiento de estructuras de integración regional con propósitos de intercambio comercial ha atravesado por distintas etapas y se puede hablar, al menos, de tres generaciones de acuerdos. La primera se ubica en el marco de la estrategia de sustitución de importaciones seguida por los países de la región a partir de la segunda posguerra y ampliada durante los años sesenta, época del desarrollismo latinoamericano. El modelo sustitutivo de importaciones implicaba una fuerte dosis de proteccionismo comercial, con el objetivo final de lograr autonomía en todos los sectores de la producción. Pero el modelo estaba naturalmente limitado por las capacidades nacionales de desarrollo tecnológico, por las distintas fuentes de materias primas de los países y por sus posibilidades de generación de los recursos materiales y humanos necesarios para hacer frente a los retos de la autosuficiencia. A la vista de tales obstáculos, apareció como una posible solución el establecimiento de opciones de intercambio y cooperación regionalmente limitadas y controladas. El planteamiento respetaba el espíritu proteccionista al mantener medidas arancelarias fuertes para todas las importaciones provenientes de países fuera del bloque incluidos en el acuerdo respectivo.

A esta primera generación de acuerdos corresponden las cuatro iniciativas integracionistas de la región: la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), firmada en 1960 y posteriormente definida como Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI; el Mercado Común Centroamericano (MCCA), también de 1960; la Asociación de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA) en 1965, más tarde Comunidad del Caribe (CARICOM); y el Grupo Andino en 1969. En varios aspectos estos tratados se inspiraron en la, para entonces, recientemente creada Comunidad Económica Europea (CEE, 1957) y en la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA, 1960).

Los años setenta marcaron límite a las expectativas del desarrollismo; las economías nacionales dejaron de crecer al ritmo logrado en la década previa, en algunos casos, como México y Venezuela, el boom petrolero concentró las oportunidades de desarrollo en las exportaciones del recurso; además prácticamente todos los países de la zona aprovecharon la ocasión de obtener recursos mediante endeudamiento externo. Junto a esos fenómenos, la militarización del Cono Sur y de Centroamérica dificultó seriamente la senda de los proyectos de integración originales. No obstante, a mediados de la década se establecieron otras opciones, en particular el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), con el objetivo de “promover un sistema de consulta y coordinación para concertar posiciones y estrategias comunes de América Latina y el Caribe, en materia económica, ante países, grupos de naciones, foros y organismos internacionales.”

En los ochenta, la crisis de la deuda latinoamericana, en especial los condicionamientos de la banca multilateral para resolver los problemas de la insolvencia, generaron un efecto de “sálvese quien pueda”, debilitando al máximo las condiciones de integración. Además, el escenario mundial estaba cambiando en forma muy acelerada, principalmente por efecto de tres fuerzas: la hegemonía neoliberal, la galopante globalización del mercado y el ocaso del bipolarismo. Estos fenómenos tendrían un acusado reflejo en el regionalismo de segunda generación en América Latina, cuyas expresiones más relevantes habrían de ser el Tratado de Libre Comercio entre Canadá, Estados Unidos y México (TLCAN) y el Mercosur, firmado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

Ambas iniciativas, así como las transformaciones de los acuerdos integracionistas originales, incluyendo los correspondientes a las áreas de Centroamérica y el Caribe, pueden entenderse como respuestas específicas a los retos del libre comercio y de la “nueva regionalización” (Ethier, 1998; Devlin y Estevadeordal, 2001) en la era de la globalización. Algunos elementos relevantes en tal dinámica son: En primer lugar, la reactivación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio GATT en su octava ronda (Ronda Uruguay, 1986-1994), cuyo programa de negociaciones incluyó abrir los mercados de la agricultura y los servicios, restringir las subvenciones y proteger la propiedad intelectual. México se incorporó al GATT en 1986. Al término de esa ronda, el GATT se transformó en la Organización Mundial de Comercio (OMC). En segundo lugar, la intensa dinámica de formación de bloques regionales en Europa (la Unión Europea) y en la región Asia-Pacífico. Para Estados Unidos la integración de los bloques europeo y asiático representaba un evidente desafío, a la vez que sus posibilidades de imponer condiciones en la OMC, dado el número de países afiliados a la nueva organización, también eran limitadas, la opción de formar un bloque regional de alcance hemisférico comenzó a perfilarse en el esquema de sus relaciones internacionales. En América Latina se optó por una doble vía: el acercamiento a la agenda estadounidense, concretado en primer lugar con el TLCAN y posteriormente a través de acuerdos bilaterales y multilaterales con México como vía de acceso a las oportunidades del acuerdo norteamericano, y por otra parte mediante mecanismos de integración regional al margen de dicha agenda, cuyo ejemplo más destacado, aunque desde luego no el único, es el Mercosur.

El Mercosur fue firmado años antes que el TLCAN. El primero se aprobó en 1991 y el segundo en 1994. Sin embargo, desde los primeros años noventa, aún antes, el gobierno estadounidense estaba empeñado en la promoción de la iniciativa hemisférica. En noviembre de 1987 México y EUA firmaron un acuerdo-marco para la liberalización del comercio bilateral. En junio de 1990 el presidente George Bush anunció la Iniciativa de las Américas, precursora del ALCA, y a finales de 1991 se habían negociado acuerdos-marco entre Estados Unidos y treinta países del continente. No obstante, durante el gobierno de G. Bush la Iniciativa de las Américas parecía más una “maniobra para limitar los daños y el conflicto, que una política viable” (Foweraker, 1997), es decir un recurso diplomático para evitar suspicacias con los países latinoamericanos por no estar incluidos en un acuerdo con los alcances del firmado con México. Las cosas dieron un giro con la celebración de la Primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en Miami en 1994, en la cual se marcó el banderazo de salida del ALCA mediante la suscripción de un documento de principios y un Plan de Acción firmado por los 34 jefes de Estado convocados a la reunión. Tocaría al gobierno de William Clinton animar, desde la perspectiva de los intereses estadounidenses, la trayectoria del convenio en sus primeras fases.

El ALCA representa una tercera generación de acuerdos integracionistas; no sólo por tratarse de un proyecto de alcance hemisférico sino, sobre todo, por la combinación de elementos económicos y políticos que reúne en el marco del unipolarismo del siglo que apenas comienza. A través del ALCA la posición de Estados Unidos en la OMC encuentra un refuerzo fundamental, que le permite competir con otros bloques y fijar posturas; además de ello, se amplifica la posición del país dominante en temas claves como la seguridad hemisférica, las migraciones, el acceso a un gran acervo de recursos y materias primas, las telecomunicaciones y el comercio electrónico, amén de la dominación tecnológica mediante derechos de propiedad intelectual, y el control de los precios de las exportaciones, por citar sólo algunos temas relevantes. Para los países latinoamericanos, el ALCA aparece como una expectativa de intercambio bilateral con EUA no obstante la amplitud multinacional de la iniciativa.

Características generales del ALCA

Con posterioridad a la Cumbre de Miami se realizaron cuatro reuniones ministeriales (Denver, 1995; Cartagena, 1996; Belo Horizonte, 1997 y San José, 1998). Las tres primeras fueron de discusión general acerca del contenido, modalidades y alcances de la iniciativa. En San José se sintetizaron los avances alcanzados y se concluyó con la recomendación de los Ministros para el inicio formal de las negociaciones, una vez fijada la estructura y objetivos generales que las guiarían. Con base en la Declaración de San José los jefes de Estado, reunidos en la Segunda Cumbre de las Américas (Santiago de Chile, 1998), confirmaron su interés en proseguir el proceso y fijaron algunas posiciones generales, como atender a las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías de la región y procurar transparencia en el proceso. Las siguientes reuniones ministeriales (Toronto, 1999 y Buenos Aires, 2001) se dedicaron a la preparación del primer borrador del ALCA, el cual se publicó en junio de 2001. También se estableció como fecha límite de los trabajos de preparación el 2005. A más tardar en diciembre de ese año debería firmarse la versión final. En la última reunión ministerial hasta el momento (Quito, 2002) se presentó un segunda borrador del acuerdo, que contiene versiones muy avanzadas en varios capítulos y disciplinas del tratado.

Algunas de las decisiones adoptadas en este trayecto son: la necesidad de consenso para definir cada aspecto del acuerdo; la búsqueda de congruencia entre el ALCA y las reglas y disciplinas de la OMC; el principio de “compromiso único” (single-undertaking), que quiere decir que nada está acordado en definitiva hasta que todo esté acordado en definitiva; y el principio de coexistencia entre el ALCA y los demás acuerdos bilaterales y multilaterales que están vigentes en la región.

Las negociaciones del acuerdo establecen una jerarquía de decisiones así como una estructura operativa. Los jefes de Estado son, naturalmente, la instancia resolutiva, mientras que los ministros de comercio tienen a su cargo la supervisión de los grupos de negociación y comités. Hay nueve grupos de negociación con mandatos específicos: acceso a mercados, servicios, inversión, compras del sector público, solución de controversias, agricultura, derechos de propiedad intelectual, subsidios, antidumping y derechos compensatorios, y política de competencia. Además, hay varios comités encargados de temas específicos: el Grupo Consultivo sobre Economías más Pequeñas, el Comité Tripartito (que se encarga de la actualización de las bases de datos), el Comité de Representantes del Gobierno en la Participación de la Sociedad Civil, y el Comité Conjunto de Expertos del Sector Público y Privado sobre Comercio Electrónico. Por último, el ALCA cuenta con el apoyo de estructuras de apoyo técnico y analítico, a través de un comité de expertos de la OEA, el BID y CEPAL, una secretaría administrativa y grupos de apoyo en la Sede de Negociaciones, que es rotativa y en la actualidad está ubicada en Puebla.

Pese a la intensidad de trabajo para la concreción del ALCA y no obstante los avances conseguidos en la configuración del acuerdo, los temas pendientes de resolución son varios y muy importantes. Eso, y la creciente ola de protestas contra la iniciativa, ponen en riesgo su final feliz. Además, después de Irak ya nada es igual. A estos asuntos dedicaremos la próxima entrega de la serie.

Referencias

* Baumann, Renato, Inés Bustillo, Johannes Heirman, Carla Macario, Jorge Máttar y Esteban Pérez (2002), “Los procesos de integración de los países de América Latina y el Caribe 2000-2001: avances, retrocesos y temas pendientes”, CEPAL, Serie Comercio Internacional, núm. 25, septiembre.