Roberto Rodríguez Gómez

El pasado 31 de diciembre, la Cámara de Diputados aprobó la Ley General de Egresos de la Federación para el ejercicio 2004. En ella se destinan recursos para educación y ciencia por más de 310 mil millones de pesos, lo que equivale, en valores constantes, a un dos por ciento más que el año pasado. En contraste con la consabida retórica presidencial acerca de la prioridad del desarrollo educativo y científico nacional, la propuesta de la Secretaría de Hacienda enviada a los legisladores limitaba recursos en tales sectores, y al igual que en ocasiones anteriores, los diputados tuvieron que enmendar la plana al Ejecutivo mediante reasignaciones de gasto (ampliaciones menos reducciones), añadiendo más de seis mil quinientos millones de pesos a la iniciativa original.

En la redistribución, la educación superior pública se vio beneficiada con 2,450 millones de pesos más que lo propuesto por Hacienda, cuyo monto ascendía, con todo y previsiones de incremento salarial, a aproximadamente 43 mil millones de pesos, cifra prácticamente igual a la de hace un año, y por lo tanto inferior a ella en términos reales (véase J. Mendoza, “Incrementar, no disminuir”, Campus-Milenio 59, noviembre 27, 2003).

Recursos adicionales etiquetados ¿quiénes se benefician?

El incremento acordado por los diputados se distribuyó con base en el siguiente esquema: para la UNAM y el IPN, ambas instituciones subsidiadas exclusivamente con fondos federales, 400 y 200 millones de pesos, respectivamente. Para el subsistema de educación superior tecnológica, integrado por los institutos tecnológicos federales y estatales del país, se aprobaron mil millones de pesos extra. El resto, 815 millones de pesos, se destinó a un nuevo programa, denominado “Fondo de Equidad para las Universidades con Costo por Alumno debajo de la Media Nacional (SEP-ANUIES)”, en cuyo marco se determinaron ingresos extraordinarios para nueve universidades públicas de los estados: 160 millones a la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, 100 millones a la Universidad Autónoma de Guerrero, 100 millones a la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, 220 millones a la Universidad Autónoma de Sinaloa, 23 millones a la Universidad Autónoma de Tlaxcala, 72 millones a la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, 36 millones a la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, 34 millones a la Universidad Autónoma de Chiapas y 70 millones a la Universidad Autónoma del Estado de México.

Además de esos recursos, de aplicación directa en el sistema público de educación superior, se acordó la ampliación del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) para infraestructura educativa por un total de 48,116.8 millones de pesos, del cual alguna proporción podría ser destinada a cubrir necesidades de ampliación de las instituciones de educación superior en los estados. También se aprobaron ampliaciones en el rubro de previsiones de salario, algunos de cuyos recursos tendrán aplicación en los incrementos de percepciones del personal que labora en las universidades, es decir sueldos y programas de estímulos. Los montos definitivos se sabrán al darse a conocer el consolidado de la cuenta pública anual, aunque el perfil de financiamiento público universitario quedó establecido en sus trazos más generales.

La decisión de los diputados en el sentido de mejorar el presupuesto universitario no es nueva. Al contrario, en cada uno de los años de la administración Fox se han definido reasignaciones favorables al sistema de educación superior. Sin ir más lejos, para 2003 se autorizaron ampliaciones por 2,020 millones de pesos: 620 para la UNAM, 300 para el IPN, 100 para la UAM, 300 para los centros públicos de investigación y mil para las universidades públicas de los estados (PEF 2003).

La novedad, en todo caso, consiste en la asignación etiquetada de recursos en un fondo de equidad. Por varias razones, la primera de ellas porque se desoyó la petición cabildeada a fin de año por los rectores a través del Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines (CUPIA), en la cual se propugnaba por la asignación de recursos para iniciar la operación del nuevo modelo de financiamiento, aprobado por consenso en el organismo durante su XXII sesión ordinaria (Huatulco, noviembre de 2003) y por la asignación de fondos específicos para continuar con la solución de la problemática de pensiones y jubilaciones. Por su parte, la solicitud de fondos adicionales de SESIC requería la dotación de recursos suplementarios para distribuir a través de los fondos asociados al Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI), y tampoco fue atendida.

La decisión de los legisladores ¿cuestionamiento de la política educativa superior?

El fondo de equidad aprobado deberá contar, para su distribución, con las correspondientes Reglas de Operación, que toca definir a la SESIC y publicarlas a más tardar el 15 de marzo, igual que se hace con los demás programas que ofrecen recursos adicionales a las universidades públicas de los estados, a saber: el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES), el Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), el Fondo de Inversión de Universidades Públicas Estatales con Evaluación de la ANUIES (FIUPEA), y el Fondo de Apoyo Extraordinario a las Universidades Públicas Estatales (FAEUP), todos ellos con convocatoria abierta y, los primeros tres, vinculados en forma estructural al desarrollo del PIFI.

La dificultad operativa de repartir recursos ya etiquetados mediante reglas de operación que implican la concurrencia de proyectos específicos no es menor, porque seguramente las universidades beneficiadas considerarán suyos los recursos asignados y rechazarían cualquier redistribución por la instancia federal. En todo caso, las reglas operativas habrán de enfatizar criterios de viabilidad y transparencia y, en la medida de lo posible, su concordancia con los criterios del PIFI.

El problema de fondo es más bien de naturaleza política y entraña una dimensión simbólica. La decisión de los legisladores a favor de un proyecto de compensación económica para apoyar a las universidades estatales en desventaja, comporta un nivel de cuestionamiento a las orientaciones de política educativa superior seguidas desde la década noventa. En efecto, tales políticas, diseñadas o convenidas entre el organismo federal responsable del sector y la ANUIES han prohijado fórmulas para alentar la competitividad académica de las instituciones, la implantación de procesos de evaluación sistemáticos y, más recientemente, la acreditación de programas y la certificación de procesos. En esa lógica se inscribe el conjunto de programas que, desde principios de los años noventa, han buscado promover la reforma académica de las instituciones mediante estímulos de carácter financiero, sujetos a concurso, y no regularizables en la cuenta del subsidio anual.

El enfoque de política pública basado en el acuerdo SEP-ANUIES ha sido criticado desde varios ángulos, sobre todo por su carácter en exceso directivo en contraposición con la autonomía universitaria. En contraste debe decirse que, con una cuota relativamente acotada de recursos públicos -en la actualidad el monto total de los programas especiales, incluyendo las becas del PRONABES y los fondos para infraestructura no alcanzan el diez por ciento del subsidio total- los impactos en materia de desarrollo académico en varias instituciones han sido notables. Lo más importante, sin embargo, es que dichos programas se han derivado de acuerdos entre la representación formal de las universidades y la autoridad federal y que, con base en esa plataforma, se ha ido conformando un cierto modelo de desarrollo académico, cuyos alcances y rectificación debiera emanar de las propias universidades, antes que de voluntad de los legisladores. ¿Acaso se consultó al consenso de rectores sobre la conveniencia de añadir recursos compensatorios a través del fondo de equidad?

Por otra parte, sin poner en duda las facultades de la Cámara de Diputados para asignar recursos extraordinarios a entidades con presupuesto sectorizado, como es el caso de las universidades de los estados, cabe reflexionar sobre la pertinencia de la medida en el marco de la descentralización y el federalismo. Además ¿conviene que el Legislativo Federal traslape atribuciones distributivas con las legalmente autorizadas a las dependencias del Ejecutivo?

Ni están todas los que son ni son todas los que están

El fondo de equidad aprobado busca compensar económicamente a las “universidades de los estados cuyo subsidio anual por alumno está por debajo de la media nacional”. Según la información que SESIC debe haber entregado a la comisión de educación del Congreso, que es la contenida en el documento público sobre los “Aspectos Financieros del Sistema Universitario de Educación Superior” (SEP-SESIC, actualizado a noviembre de 2003), las universidades que clasifican en esa hipótesis son las de los siguientes estados, en orden de mayor a menor rango del indicador: Chihuahua, Sonora, Guadalajara, Estado de México, Chiapas, Michoacán, Sinaloa, Tlaxcala, Guerrero, Tabasco y Oaxaca. A la lista se añade el Instituto Tecnológico de Sonora, que es una IES elegible según los criterios de clasificación de la ANUIES y cuyo indicador de subsidio por alumno la coloca en el elenco de instituciones cuyo subsidio por alumno es inferior a la media nacional (véase cuadro).

Por alguna razón, de la lista etiquetada por los legisladores se excluyó a las universidades de Chihuahua, Sonora y Guadalajara, así como al ITSON. Pero además se añadió a la Universidad Autónoma de Hidalgo, cuyo subsidio por estudiante es superior al de esas instituciones y también mayor a la media nacional, ya sea que se considere el dato más reciente o el promedio de la década. Así, una primera cuestión a dilucidar se relaciona con los motivos de exclusión de las IES de Sonora y de las universidades de Guadalajara y Chihuahua. No fue por falta de representación en la comisión de educación, ya que en ella hay diputados de Sonora y Jalisco; quizás se deba a que tales instituciones presentan los indicadores más cercanos a la media nacional pero, entonces, ¿por qué se incorporó a la Autónoma de Hidalgo?

Tampoco es claro el criterio que se pudo haber seguido para determinar los montos autorizados. Lo más probable es que se haya tomado en cuenta el tamaño de la matrícula, lo que explicaría que la Autónoma de Sinaloa haya sido beneficiada con la mayor cantidad, pues ésta es, en la lista acordada, la de mayor población estudiantil contando a sus alumnos de preparatorias, licenciaturas y posgrados. Pero tal criterio no parece ser el caso al comparar, por ejemplo, a las universidades de Tabasco y Guerrero. La primera tiene una población escolar total de 27 mil estudiantes y le fueron autorizados 100 millones de pesos del fondo, la segunda recibirá la misma cantidad con una matrícula de 65 mil alumnos. Ambas, por cierto, cuentan con un subsidio por estudiante muy similar: la de Tabasco 18 mil 650 pesos al año por alumno y la de Guerrero 19 mil 790 pesos. Asimismo, las universidades de Oaxaca y el Estado de México tienen, cada una, aproximadamente 40 mil estudiantes, pero a la primera le fueron autorizados 160 millones de pesos y a la segunda sólo 70 millones. ¿Cuál fue entonces el criterio que determinó la asignación para cada una de las instituciones?

Una cuestión adicional. A la UNAM, como se ha hecho tradición en este sexenio, le fueron autorizados recursos superiores a los cotizados por la Secretaría de Hacienda, y otro tanto ocurrió con el IPN. Pero no hubieron recursos adicionales para la Universidad Autónoma Metropolitana, también sostenida exclusivamente por la Federación y que, como es sabido, cruza por una etapa de limitaciones económicas significativas. Si, en el caso de las instituciones denominadas federales, la racionalidad de los incrementos aprobados deriva de la importancia que tienen éstas en la formación de profesionales y científicos altamente calificados y en su significado para la ciencia, técnica y cultura del país, no se entiende porqué se excluye a la UAM, que cumple con esos criterios; a menos que haya otra razón, pero no es evidente.

Hacia el futuro

Aunque el énfasis de esta colaboración ha sido puesto en las preguntas que suscita la rectificación por los legisladores del presupuesto federal para la educación superior, no debemos perder de vista lo fundamental: para que el sistema público de educación superior del país consiga desarrollarse y alcanzar mejores niveles de cobertura, calidad y eficiencia, hacen falta más recursos que los actualmente disponibles. Ni el subsidio ordinario, ni los fondos competitivos o compensatorios son suficientes para satisfacer las necesidades y expectativas de formación superior de las nuevas generaciones. Hace falta abrir de nuevo la discusión de las alternativas del financiamiento universitario y, sobre todo, reflexionar más allá del año siguiente, ¿qué universidad pública queremos, cómo la podemos sostener?