Roberto Rodríguez Gómez
La emigración de profesionales mexicanos a EU a través del TLCAN
Rodríguez-Gómez, R. (noviembre 21, 2013). La emigración de profesionales mexicanos a EU a través del TLCAN. Suplemento Campus Milenio. Núm. 536 2013-11-21
Han transcurrido más de dos décadas desde las negociaciones que derivaron en el Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá y están por cumplirse veinte años de la puesta en marcha del instrumento. La mayor parte de las reservas temporales previas a la liberación comercial han cumplido su periodo y en la actualidad están a la vista los efectos benéficos y los negativos que ha traído esa fórmula de integración. Es de preverse que en los próximos años se llevarán a cabo extensos ejercicios de evaluación acerca de la trayectoria del convenio y sobre sus implicaciones puntuales. Uno de los temas que amerita ser explorado desde el punto de vista de su funcionalidad e impacto es el correspondiente a la regulación de la movilidad de profesionales.
El TLCAN fue uno de los primeros acuerdos de libre comercio que incluyó como tal al sector servicios. El tema había sido abierto por Estados Unidos desde los años ochenta en el marco del Acuerdo General de Tarifas y Aranceles (GATT, por sus siglas en inglés). La postura estadounidense, que al cabo prevalecería, era que la regulación del comercio internacional de servicios debía ser objeto de un instrumento específico, lo que dio pie a la formulación del Acuerdo General de Comercio en Servicios (GATS, por sus siglas en inglés), cuyo texto final fue aprobado en 1995. En el TLC entre Estados Unidos y Canadá se desarrolló un capítulo de servicios que incluyó a los servicios profesionales. Por ello, en el TLCAN el suministro de servicios profesionales y por lo tanto la posibilidad de tránsito regulado de profesionales a los mercados de trabajo de los tres países fueron elementos considerados desde el diseño original del convenio.
El tratado estableció distintas fórmulas para facilitar la exportación se servicios profesionales mediante la modalidad de “Presencia de personas físicas en el extranjero”, también conocida como “Modo 4 de comercio transnacional de servicios”. En esta se entiende que un proveedor se desplaza físicamente al exterior con objeto de ofrecer el servicio. La opción de suministro implica, por definición, la movilidad transfronteriza de personas, y consecuentemente la necesidad de pactar condiciones para el traslado y la permanencia en el país extranjero, así como reglas para la práctica laboral o profesional respectiva. En el texto del TLCAN y en sus anexos se disciernen cuatro grandes grupos que son objeto de regulación: visitantes de negocios, comerciantes e inversionistas, transferencia de personal entre compañías, y servicios de profesionales.
El TLCAN contiene dos capítulos dedicados a los servicios profesionales: el 12 referido al comercio transfronterizo de servicios, y el 16 sobre la entrada temporal de personas de negocios. Se convino que a los proveedores de servicios profesionales de otro país se les otorgara trato nacional y trato de nación más favorecida, y que se debería favorecer la eliminación gradual de las restricciones cuantitativas vigentes en cada país, estado o provincia. Además de tales principios, el tratado desarrolla una normativa para regular los servicios profesionales. Lo más importante en esta son los criterios y requisitos para que la Comisión de Libre Comercio del TLCAN, órgano integrado por los ministros de comercio de México, Estados Unidos y Canadá, esté en condiciones de autorizar el otorgamiento de licencias y certificados a los prestadores de servicios (véase Tabla 1).
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Sobre esta base quedaba claro que las tareas a abordar consistían, por un lado, en generar acuerdos entre los gremios profesionales de los tres países para compatibilizar los requerimientos de ejercicio profesional. Por otro, en involucrar a las autoridades competentes, de los ramos educativo y laboral, para brindar un soporte institucional a los procesos de evaluación, acreditación y certificación contemplados en la norma. El TLCAN no consideró la integración de un grupo especial de trabajo, con representación de los tres países, para coordinar las tareas en torno al esquema de concertación sobre las condiciones para la prestación de servicios profesionales. Tampoco se estableció un plazo para la satisfacción de los requisitos estipulados.
Formas de suministro de servicios profesionales y su tratamiento en el TLCAN
La prestación de servicios profesionales en el exterior implica dos distintas vías de acceso a los mercados: la primera es el ejercicio libre de la profesión y la segunda el trabajo profesional subordinado a un empleador. Para posibilitar la primera era indispensable el cumplimiento del grupo de requisitos señalados en el cuerpo del capítulo 12 del tratado. Para la segunda, se desarrollaron normas específicas en el capítulo 16, relativo a la “Entrada temporal de personas de negocios”. En este último se incluye un rubro especial para los “profesionistas” dentro del cual se da a conocer la lista de profesiones convenida entre las tres partes, así como los requisitos académicos mínimos y los títulos alternativos para cada profesión (Apéndice 1603.D.1). La lista está ordenada en cuatro secciones (científicos, profesionales en general, profesiones médicas y profesores). Más de sesenta profesiones se incluyeron en la lista por convenio entre las partes firmantes. En general el requisito principal es contar con título profesional o bien con licencia profesional válida para la circunscripción territorial en que se ejercerá el empleo profesional.
La categoría de “ingreso temporal a personas de negocios” forma parte del rubro de tráfico migratorio autorizado y regulado por el sistema estadounidense de visas para personas “no inmigrantes”. A raíz del TLCAN se abrieron para México dos rutas nuevas para la migración temporal de profesionales hacia el mercado estadunidense: las visas TN, creadas a propósito del TLCAN, que autorizan la ocupación temporal de profesionales en las categorías enlistadas en el tratado, y las visas E1 y E2 destinadas a actividades empresariales comerciales y financieras. Históricamente la familia de visas de tratado (treaty visas) ha tenido el enfoque de atraer inversión extranjera a Estados Unidos. Las visas E1 se autorizaron en 1924 para posibilitar la estancia temporal de empresarios provenientes de los países con los que Estados Unidos mantenía tratados comerciales o de marina mercante. La clase E2 se instituyó en 1952 para ampliar el alcance del convenio hacia los empresarios financieros. Al inicio de los años noventa la cobertura de estas visas se amplió para involucrar a personal especializado (gerentes, profesionales y técnicos) requerido para la operación de tales empresas. Con la firma del TLC entre Estados Unidos y Canadá, y más tarde con el TLCAN, se dispuso que dichas visas formen parte integral de los tratados de libre comercio suscritos por Estados Unidos.
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La incorporación de México al grupo de países elegibles para visas de tratado de EUA no representó, en sentido estricto, una condición de trato preferente, dado que comparte tal condición con una lista que, en la actualidad, supera la cifra de ochenta países, con los que la nación estadounidense tiene tratados formales de comercio e inversión. También es pertinente aclarar que, a diferencia de las visas TLCAN, no todas las autorizaciones que se conceden en las categorías E1 y E2 implican la migración temporal de profesionales, sólo aquellas concedidas al personal altamente especializado contratado para colaborar en actividades empresariales.
Con respecto a la eliminación de barreras para avanzar en el objetivo de abrir fronteras a la migración de profesionales, el texto del TLCAN indica que, en un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del tratado, se eliminaría todo requisito de nacionalidad o de residencia permanente que mantuviera para el otorgamiento de licencias o certificados a prestadores de servicios profesionales de otro país. Conforme a lo pactado, para que un profesionista prestara sus servicios en cualquiera de las naciones firmantes, bastaría con que el país en donde se proponga ejercer le otorgue una licencia o certificado, temporal o definitivo, lo que habría de requerir, previamente, de mutuo reconocimiento. Por ello, las negociaciones en torno al tema de convalidación de títulos en el espacio del TLCAN ocupó la mayor atención en la coyuntura, y a la postre se convertiría en el mayor obstáculo para alcanzar los propósitos del acuerdo en la materia.
Para aproximarnos al tema de los efectos del TLCAN sobre la emigración de profesionales mexicanos a Estados Unidos conviene abordar dos cuestiones: ¿cuál ha sido el comportamiento cuantitativo de la emigración de profesionales a través de las visas de internación temporal en el periodo del tratado?, ¿cómo se ha desarrollado y qué resultados ha alcanzado la negociación para la obtención de permisos de ejercicio libre profesional?
La internación temporal de profesionales mexicanos al mercado estadunidense
El TLCAN dio lugar a un visado específico para facilitar la opción de que profesionales de los tres países pudieran ser temporalmente contratados por empleadores interesados en sus servicios. Estados Unidos fijó, para el caso de mexicanos, una cuota temporal: máximo cinco mil quinientas visas por año, con vigencia anual renovable. Esta barrera tendría vigencia por un periodo de diez años a partir de la firma del instrumento. México y Canadá no impusieron condiciones al respecto. Pero las visas del tipo TN (national treaty) no son el único mecanismo por medio del cual pueden los profesionales mexicanos acceder al mercado de trabajo estadounidense. La lista de posibilidades incluye:
NT-2 Visas TLCAN para profesionales mexicanos.
Dentro de ese grupo de visas hay, además de su enfoque y requisitos particulares. condiciones diferentes en tres materias. En cuanto al límite legal de cobertura, el total de visas H1B por año es limitado por cuotas autorizadas por el Congreso, el resto de las visas no tiene tal limitación de cupo; en cuanto a la posibilidad de declarar una “doble intención” (estancia temporal y posteriormente estancia permanente o naturalización), las visas H1B, J1, L1 y O1 ofrecen esa opción, para las visas NT-2, E1 y E2 no brindan tal posibilidad. Tercera; en cuanto a elegibilidad, las visas NT-2 son exclusivas para ciudadanos mexicanos, las visas E1 y E2 para ciudadanos de países que cuentan con tratados comerciales formales con Estados Unidos, y el resto de las visas para todos los países con relaciones diplomáticas con Estados Unidos.
Con respecto al total de visas aprobadas por año para la migración temporal de mexicanos con capacidades de alta especialización se pueden discernir tres etapas. La primera de mediados de los noventa al año 2000. En ésta fase el total de autorizaciones concedidas se aproxima al umbral de diez mil visas por año. Una segunda etapa comprende los años 2001 a 2003, en que se advierte una condición de estancamiento del nivel alcanzado, fenómeno que seguramente obedece a las restricciones migratorias impuestas por Estados Unidos tras el evento terrorista del 11 de septiembre de 2001. La tercera etapa, que se caracteriza por un crecimiento gradual pero sostenido del volumen de visas concedidas a mexicanos arranca en 2004 y se extiende hasta 2012. En ese lapso el volumen de visas transita de 12,401 en 2004 a 26,311 el último año. Apenas en los últimos dos años de la serie, es decir en 2011 y 2012 se observa un repunte en la pauta de crecimiento que parece anunciar una nueva etapa, caracterizada por la aceleración de los procesos simultáneos de atracción de talento, por parte de EUA, y de fuga de cerebros, por parte de México.
Negociaciones en torno al mutuo reconocimiento de títulos profesionales
Del tema nos ocupamos, con algún detalle, en la serie de artículos titulada “El TLCAN y las profesiones: crónica de un fracaso” (Campus Milenio, números 430 a 435, septiembre y octubre de 2008), así como en el ensayo “El TLCAN y las profesiones, un estado de la cuestión” que se publicará próximamente en la Revista de la Educación Superior. Por ello solo resaltaremos aquí algunos aspectos puntuales.
Desde la primera fase de negociación del TLCAN (1990-1994), diversas asociaciones de profesionales de los tres países emprendieron contactos informales para la búsqueda de elaboración de normas y criterios mutuamente aceptables en el otorgamiento de licencias y certificados a los prestadores de servicios profesionales. Asimismo, las autoridades del sector educativo en cada país, así como las asociaciones universitarias y las instituciones, expresaron interés en participar y colaborar para generar proyectos en el marco del tratado.
En 1992 y 1993 se efectuaron varias reuniones trilaterales para explorar el tema: En 1992 la Conferencia sobre la cooperación en educación superior en América del Norte: identificación de la agenda de actividades, en Wingspread, Wisconsin (EUA); en 1993 el Simposium internacional sobre educación superior y alianzas estratégicas: el reto de la competitividad mundial desde una perspectiva norteamericana, en Vancouver, Canadá; y a finales del mismo año la Junta Preparatoria de la Tercera Reunión Trilateral, en Cocoyoc, México. En esas reuniones se llegó a la conclusión de la prioridad para la concertación del mecanismo trilateral sería la deliberación del mecanismo de mutuo reconocimiento y acreditación de programas, así como los criterios normativos para la certificación de profesionales en las áreas y disciplinas consideradas en el tratado.
Del 18 al 21 de mayo de 1994, ya con el TLCAN en operación, se celebró en Cancún, México, la Tercera Reunión Trilateral sobre la Globalización de la Educación Superior, dedicada a la formación profesional en el caso de doce profesiones de relevancia para los tres países: Actuaría, Agronomía, Arquitectura, Contaduría, Enfermería, Farmacia, Ingeniería, Leyes, Medicina, Odontología, Psicología y Veterinaria. Se organizaron mesas de trabajo por profesión para el intercambio de información, experiencias y análisis de propuestas de colaboración futura entre las asociaciones oficiales de las profesiones mencionadas. A partir de ese momento se abrió una agenda específica para cada conglomerado disciplinario y dio inicio la construcción de las reglas e instituciones que, se suponía, coadyuvarían a facilitar consensos sobre el marco normativo y procedimental para alcanzar los objetivos de libre tránsito de profesionales convenidos en el TLCAN.
Además, a partir de las negociaciones preliminares del tratado, la Dirección General de Profesiones de la SEP estableció una vía de comunicación formal con asociaciones y colegios representativos. Derivado de esta línea de trabajo, en 1994 los doce grupos mexicanos participantes en la interlocución fueron oficialmente reconocidos e instalados bajo la figura de Comités Mexicanos para la Práctica Internacional (COMPI). Cada uno de los ellos recibiría apoyo de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI, actualmente Secretaría de Economía), de la SEP por medio de la Dirección General de Profesiones, y de los ramos de la administración pública federal correspondientes a la disciplina. A partir de ese punto cada COMPI inició el desarrollo de una agenda propia, aunque en general las actividades estuvieron enfocadas a la definición de estándares profesionales para la acreditación de programas y la certificación de los egresados, la definición de códigos de ética, así como el diseño de exámenes para garantizar el cumplimiento de los criterios establecidos en el TLCAN. Como ese trabajo debería ser realizado en coordinación con las contrapartes de los otros dos países del acuerdo, las actividades de los COMPI combinaron trabajo de gabinete en el campo profesional y reuniones destinadas a la concertación de enfoques con los gremios extranjeros.
En apoyo a los trabajos de concertación de los COMPI, en 1997 la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior ANUIES formuló una recomendación al gobierno orientada a la creación de un mecanismo para la acreditación formal de programas. Tras un periodo de reflexión y debate, el diseño de acreditación convenido buscó asimilarse al modelo norteamericano. Una de las razones de esta decisión fue, precisamente, la importancia dada a la opción de apoyar la vía del reconocimiento mutuo en el marco del TLCAN. A finales del año 2000 el gobierno del presidente Zedillo aprobó la creación del Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, bajo la figura jurídica de una Asociación Civil reconocida por la SEP para autorizar y coordinar la operación de agencias de acreditación por disciplinas profesionales.
En 2002 se otorgaron los primeros reconocimientos a organismos de acreditación. El mismo año se autorizó la acreditación de un total de 156 programas de licenciatura. Los CIEES, por su parte, apoyarían el proceso de acreditación estableciendo la figura de “programa acreditable” como resultado de las evaluaciones practicadas.
En 2003, como parte de los balances que el gobierno federal encargó a distintas áreas de la administración pública con motivo del cumplimiento de la primera década del TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte); la Dirección General de Profesiones actualizó el documento “Reporte ejecutivo de avances en las negociaciones internacionales de los servicios profesionales en el marco del TLCAN”.
Es decir, que mientras los comités relacionados con servicios de gestión, como por ejemplo actuaría, contaduría y derecho, lograron adelantar relativamente rápido en el marco común requerido, los vinculados a las disciplinas de servicios de salud (medicina, farmacia, veterinaria, odontología y enfermería) encontraron dificultades mucho mayores para avanzar en el proceso respectivo. En una condición intermedia encontramos los reportes de las profesiones tecnológicas (ingeniería, agronomía y arquitectura).
De los grupos profesionales que han logrado mejores resultados se puede citar, además de los actuarios y contadores, de los que ya nos ocupamos, al de los ingenieros, los abogados, exclusivamente en la función de “consultoría jurídica extranjera”, y al de los arquitectos. Los tres grupos profesionales pudieron alcanzar acuerdos con sus corresponsales en Estados Unidos y Canadá, al grado de formular los primeros esquemas del acuerdo de reconocimiento mutuo (ARM) correspondiente. Pero sólo el gremio de Arquitectura ha logrado traspasar el umbral del ARM a una fase de instrumentación piloto.
A veinte años de distancia de la firma del acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos, México y Canadá, los logros en materia de movilidad de profesionales son más bien escasos. Las expectativas que se generaron al momento en que inició la etapa integracionista con América del Norte, que suponían, entre otros aspectos, mejores condiciones de trato migratorio con Estados Unidos y Canadá, han sido definitivamente acotadas por condiciones de restricción impuestas unilateralmente. En particular, en materia de movilidad transfronteriza de profesionales mexicanos, principalmente hacia Estados Unidos, se aprecia una desproporción muy grande entre el esfuerzo invertido por los grupos que han buscado concertación y los resultados alcanzados hasta el momento.
Sólo en tres colectivos profesionales, arquitectos, ingenieros y contadores se ha conseguido la suscripción y registro de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo con el aval de los gremios y autoridades de los tres países del tratado. Hasta ahora sólo los arquitectos han logrado trasponer ese primer umbral y avanzar hacia la implementación práctica del acuerdo de certificación mutua. El objetivo de acceder a una fase de implementación se mantiene como un imperativo para conseguir nuevas y mejores condiciones para acceder al mercado de servicios profesionales en el área geográfica del tratado. Sólo si se consigue superar obstáculos que hasta hoy prevalecen, podrán hacerse realidad opciones tales como el ejercicio libre de profesiones, la formación de sociedades de profesionales mexicanos que ofrezcan servicios en el exterior en condiciones de competencia por los mercados, así como un mejor balance entre las condiciones que se ofrecen a los profesionales extranjeros de alta especialidad en México, y las que obtienen los profesionales mexicanos en los países en que mantenemos fórmulas de asociación de libre mercado.