Roberto Rodríguez Gómez
El gobierno de la ciencia en México. Una retrospectiva/ XVIII. Participación del sector privado
Rodríguez-Gómez, R. (octubre 12, 2023). El gobierno de la ciencia en México. Una retrospectiva/ XVIII. Participación del sector privado. Suplemento Campus Milenio. Núm. 1016. 2023-10-12
La Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1999, último año de la presidencia de Ernesto Zedillo Ponce de León, estableció, por primera vez, un estímulo fiscal para los contribuyentes del impuesto sobre la renta “por los proyectos en investigación y desarrollo que realicen”. Tal estímulo consistiría, según la disposición, en un crédito fiscal por los gastos e inversiones realizados en ese año. El monto del crédito sería equivalente al 20% de la inversión adicional realizada en 1999 con respecto al promedio de los dos años anteriores, con la opción de deducirlo contra el impuesto sobre la renta o contra el impuesto al activo. Se determinó, además, que el monto total a distribuir para los aspirantes al estímulo no debería exceder de 500 millones de pesos (artículo 15, fracción IX).
La misma norma dispuso la creación de un Comité Interinstitucional para la aplicación del estímulo fiscal a la Investigación y Desarrollo de Tecnología, formado por un representante del Conacyt, uno de la SECOFI, uno de la SHCP y uno de la SEP, órgano encargado de fijar las reglas generales y los sectores prioritarios susceptibles de obtener el beneficio, las características de las empresas y los requisitos adicionales a cumplir para obtener el estímulo fiscal.
En 2002, con la emisión de la Ley de Impuesto sobre la Renta, sustituta de la aprobada en 1980, se confirmó y se amplió el esquema del estímulo fiscal. Según esta norma se aplicaría un crédito de 30% en función de los gastos e inversiones en investigación y desarrollo, especificando que “se consideraría “como investigación y desarrollo de tecnología, los gastos e inversiones en territorio nacional, destinados directa y exclusivamente a la ejecución de proyectos propios del contribuyente que se encuentren dirigidos al desarrollo de productos, materiales o procesos de producción, que representen un avance científico o tecnológico, de conformidad con las reglas generales que publique el Comité Interinstitucional a que se refiere la Ley de Ingresos de la Federación” (artículo 219).
Al finalizar 2001 se publicaron, para su aplicación a partir del año siguiente, la “Reglas generales para la aplicación del estímulo fiscal a la investigación y desarrollo de tecnología y creación y funcionamiento del Comité Interinstitucional” (DOF, 21 diciembre 2021). La reglas, además de especificar los procedimientos y trámites para la obtención del estímulo, fija un par de disposiciones adicionales de importancia. En primer lugar, que se evaluarían las propuestas de proyectos de investigación y desarrollo del ejercicio anual (artículo transitorio segundo) para su aprobación y, en segundo lugar, que los interesados “deberán estar inscritos en el Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas del Conacyt (artículo 12). Por último, la Ley de Ciencia y Tecnología aprobada en junio de 2002 incluyó una sección denominada “Estímulos fiscales”, la cual reproducía las disposiciones incluidas en la Ley del Impuesto sobre la Renta.
Se estableció entonces, a través del Conacyt, el denominado Programa de Estímulos Fiscales al Gasto en Investigación y Desarrollo de Tecnología de las Empresas Privadas en México (EFIDT), cuyo objetivo consistía en la operación, en sus distintos aspectos, de las reglas definidas por el Comité Interinstitucional. En el periodo de 2002 a 2006 se desarrolló una tendencia de incremento en el número de empresas beneficiadas, la cantidad de proyectos aprobados así como el monto del estímulo otorgado. Las empresas beneficiadas en el ejercicio 2002 fueron 201 con 787 proyectos, lo cual generó un crédito fiscal por 496 millones de pesos. En 2006 las cantidades respectivas fueron 1,054 empresas, 3,317 proyectos y 4 mil millones de pesos. Las cantidades en 2007 observan una importante disminución por la disponibilidad de subsidios directos a través de programas focalizados. El Programa (EFIDT) fue suspendido a partir de 2008 por dos razones. La primera, por la expedición de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, que duró en vigencia hasta su abrogación en 2013. La segunda, por la ampliación de cartera de apoyos y subsidios para empresas con actividades de ciencia y tecnología.
Distintas evaluación del EFIDT coincidieron en criticar fallas de diseño, que “daban como resultado una alta concentración de los beneficiarios. Al analizar la relación empresas-proyectos-montos de apoyo de los estímulos fiscales (…) se tiene la participación de pocas empresas grandes pero con muchos proyectos y una proporción elevada de los montos de apoyo (más de dos terceras partes de los recursos asignados), mientras que para las micro, pequeñas y medianas empresas ocurría lo contrario” (Karl Unge, “La política de estímulos fiscales a ID en México. Alcances limitados en el contexto de innovación de las empresas”, El Trimestre Económico, vol. 78, 2011).
De hecho, prácticamente desde la reforma al sistema nacional de ciencia y tecnología que inicia en 2002, el Conacyt fue experimentando alternativas orientadas a incentivar la investigación y el desarrollo tecnológico con la coparticipación del sector académico y la industria, además con una lógica de descentralización territorial de las actividades. El primero de esos programas se constituyó a partir de la integración del Fondo Sectorial de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo Económico (2001), con recursos para apoyar las actividades de ciencia y tecnología de empresas grandes, pequeñas y medianas. En 2007 este fondo se transformó en Fondo de Innovación Tecnológica (FIT) con los mismos participantes. El FIT habría de operar en tres modalidades o subprogramas: INNOVAPYME (para empresas micro, pequeñas y medianas); INNOVATEC (empresas grandes) y PROINNOVA (empresas de cualquier tamaño que presenten propuestas en vinculación con al menos dos instituciones de educación superior o centros públicos de investigación).
Bajo administración del Conacyt se estableció, a partir de 2003 el Programa de Apoyo para la Creación de Nuevos Negocios a partir de Desarrollos Científicos y Tecnológicos (Avance). La idea del programa era apoya a empresarios, investigadores e instituciones de investigación para transformar sus descubrimientos y desarrollos científicos y tecnológicos en casos exitosos de negocios, por eso también fue conocido como programa de “última milla”. En el periodo de 2002 a 2007 se autorizaron 176 proyectos, de los cuales 52 para empresas micro, 56 para pequeñas, 19 para medianas, 5 para grandes y 44 para centros de investigación. En compensación a la pauta seguida por el estímulo fiscal, la mayor cantidad de recursos (más de cuarenta por ciento) se destinaron a microempresas.
Tras la cancelación del estímulo fiscal, la Secretaría de Hacienda autorizó, en 2009; el programa presupuestario U-003, programa incluido en el Ramo 38 y por lo tanto derivado del Presupuesto de Egresos de la Federación. Originalmente, este programa fue denominado “Programa de Estímulos a la Innovación” (PEI), posteriormente “Programa de Innovación tecnológica para negocios de alto valor agregado, tecnologías precursoras y competitividad de las empresas”.
Según el documento de diseño del PEI, el objetivo del programa radicaba en “brindar apoyos directos en forma de subsidios a las empresas que presentan proyectos de innovación basados en IDTI, aunque condicionándolos a ciertos comportamientos esperados, y con compromisos definidos de inversión adicional, es decir, la empresa debe asumir un porcentaje de los gastos elegibles del proyecto. El apoyo que otorga el PEI presenta un tema de temporalidad ex ante, donde el gobierno y las empresas requieren hacer un desembolso real de recursos. Caso contrario con los créditos fiscales, donde las empresas reciben el beneficio ex post y el gobierno no requería de recurso líquidos para fomentar la IDTI” (Conacyt, “Documento descriptivo del Diseño del “Pp-U003 Programa de Estímulos a la Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación”).
Adicionalmente, el Fondo Emprendedores de Conacyt/NAFIN, implementado en 2006, proporcionaría capital ángel o de riesgo complementario (hasta 20%) para financiar el desarrollo de proyectos innovadores, una vez que ya se cuenta con el capital privado comprometido; y el Fondo de Garantía operado por NAFIN (2006) fue destinado a respaldar la petición de préstamos de empresas innovadoras para financiar capital de trabajo y equipamiento.
Además de la estrategia de fondos focalizados, el Conacyt abrió una vertiente complementaria a la de incentivos y subsidios destinados a la iniciativa privada: la integración de consorcios, alianzas y redes de transferencia tecnológica. Los programas correspondientes dieron inicio en 2003 (al respecto es muy recomendable el análisis que lleva a cabo Federico Stzeano en “Redes ciencia-industria para la transferencia en México, Estados Unidos y Canadá”, tesis de Doctorado en Ciencias Sociales, FLACSO México, 2009). Ese tema lo revisaremos la próxima semana.